□魏曉陽

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，大城市周邊以及城市群之間的鄉(xiāng)村和遠(yuǎn)郊地區(qū)出現(xiàn)了新的聚落形態(tài)“村中城”。這些區(qū)域因城市擴(kuò)張快速獲得成為“城”的基礎(chǔ)，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理卻相對(duì)滯后。然而，隨著小區(qū)人口密度的增加，大多數(shù)“村中城”的前期物業(yè)公司服務(wù)意識(shí)和管理水平普遍低下，各類矛盾治安案件頻發(fā)，這不僅加大了基層派出所的出警壓力，而且加劇了社區(qū)治理中長期積累的矛盾和糾紛的爆發(fā)，“村中城”社區(qū)普遍面臨治安基層治理困境。

為打破“村中城”基層治理困境，必須厘清“村中城”社區(qū)治安基層治理圈層，明晰治理困境根源。以社區(qū)為中心，“村中城”治安基層治理可分為三級(jí)圈層：第一級(jí)以社區(qū)居委會(huì)、業(yè)主（業(yè)委會(huì)）和物業(yè)為主體，第二級(jí)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和派出所組成，第三級(jí)為縣政府、縣公安局和住建局。“村中城”社區(qū)基層治安問題的產(chǎn)生和激化，根源在于每一級(jí)治安治理圈層都未有效實(shí)施，導(dǎo)致矛盾不能早日有效化解，從而進(jìn)一步外溢到其他圈層，最終激化了矛盾。

第一級(jí)治安基層治理圈層中的大部分社區(qū)形成了社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)主委員會(huì)，它們共同構(gòu)成了社區(qū)治理的“三駕馬車”。但是“三駕馬車”的三匹“馬”都未有效發(fā)揮作用：社區(qū)居委會(huì)并未真正發(fā)揮馬車的牽頭作用；物業(yè)公司一般都是開發(fā)商自主物業(yè)或者有深度綁定的前期物業(yè)公司，憑借長期的市場(chǎng)壟斷地位，服務(wù)意識(shí)日漸淡薄，治安監(jiān)控形同虛設(shè)，人防技防多有缺陷；業(yè)委會(huì)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)幾乎是新生事物。即便有的小區(qū)費(fèi)盡千辛萬苦依法依規(guī)成立了業(yè)委會(huì)，但仍無法有效監(jiān)督物業(yè)公司，導(dǎo)致業(yè)委會(huì)無法有效履行監(jiān)督的職責(zé)。因此，“三駕馬車”雖然在制度框架上初具雛形，但是變形的物業(yè)服務(wù)及社區(qū)居委會(huì)治理的真空導(dǎo)致第一級(jí)治理圈層內(nèi)的各種治安矛盾和糾紛無法及時(shí)有效化解，從而外溢到第一級(jí)治理圈層以外。

第二級(jí)治安基層治理圈層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和派出所構(gòu)成了主要的治理主體。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，在屬地管理方面對(duì)物業(yè)公司指導(dǎo)和監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，因?yàn)檫@些“村中城”社區(qū)自建成后歸縣住建局管轄，后來才歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。加之不少政府工作人員的法律意識(shí)淡薄，素質(zhì)和能力都有待提升，大大減弱了本級(jí)治理圈層的治理能力。其次，派出所應(yīng)對(duì)“村中城”社區(qū)的日益增多和復(fù)雜的治安形勢(shì)，往往警力不足，受限于傳統(tǒng)的基層治安職能，疲于應(yīng)付接警，作為主管單位對(duì)社區(qū)的保安隊(duì)伍和安防建設(shè)疏于管理和懲戒。當(dāng)多年積累的治安問題無法解決時(shí)，業(yè)主往往會(huì)越過物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地派出所，直接撥打縣一級(jí)的110報(bào)案，從而導(dǎo)致第一級(jí)治理圈層的社區(qū)糾紛矛盾直接上升到第三級(jí)圈層。

在第三級(jí)治安基層治理圈層中，縣級(jí)政府和公安部門雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府有直接命令的行政權(quán)力，但是對(duì)業(yè)委會(huì)卻缺乏會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制，且政府工作人員普遍缺乏物業(yè)管理相關(guān)法律意識(shí)和知識(shí)，不能有效利用業(yè)委會(huì)將其作為溝通廣大業(yè)主的有效橋梁?？h公安部門也未建立對(duì)物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)的會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制，治安管理權(quán)責(zé)不清晰，制度保障缺乏科學(xué)規(guī)范。

總之，上述三級(jí)治安基層圈層都缺乏有效的實(shí)施和良性循環(huán)，尤其是第一級(jí)圈層不能得到有效保障，從而嚴(yán)重影響了“村中城”社區(qū)的和諧穩(wěn)定。

治理的本質(zhì)內(nèi)涵在于多元主體的合作共治，社會(huì)治安治理亦是由政府、企業(yè)、業(yè)委會(huì)等社會(huì)力量在內(nèi)的多元主體對(duì)于社會(huì)治安事務(wù)的合作共治，因此，破解“村中城”社區(qū)治安基層治理困境，不妨從打造“村中城”社區(qū)治安“圈層治理”新模式入手。通過縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府依法依規(guī)主動(dòng)作為，公安基層基礎(chǔ)工作主動(dòng)融入基層社會(huì)治理，同時(shí)動(dòng)員業(yè)委會(huì)治理多元主體，推動(dòng)多元協(xié)同合作，才能實(shí)現(xiàn)三級(jí)治理圈層的良性循環(huán)，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 

首先，只有通過業(yè)委會(huì)對(duì)物業(yè)公司的有效監(jiān)督及業(yè)主自治讓業(yè)主自由選擇其認(rèn)為合適的物業(yè)公司，才可能將治安矛盾和糾紛掐滅在萌芽階段，從而在“村中城”社區(qū)治安第一級(jí)圈層內(nèi)實(shí)施有效治理，并盡可能避免外溢至第二級(jí)治理圈層。

其次，作為一級(jí)政府權(quán)力機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)，積極學(xué)習(xí)和貫徹民法典和各地物業(yè)管理規(guī)章當(dāng)中的立法精神，尊重社區(qū)自治和民意，鼓勵(lì)社區(qū)發(fā)起成立業(yè)委會(huì)，通過有效發(fā)揮對(duì)業(yè)委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督為自己減負(fù)，同時(shí)筑牢第一級(jí)治安基層治理圈層。派出所應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮監(jiān)督權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)物業(yè)公司安保的監(jiān)督，避免第一級(jí)治理圈層的治安隱患外溢和發(fā)展。

最后，要通過依法履行法定職責(zé)，發(fā)揮強(qiáng)有力的行政作用，才能完善和實(shí)現(xiàn)“村中城”社區(qū)治安的基層治理。縣級(jí)住建部門對(duì)物業(yè)公司進(jìn)行賞罰分明和行之有效的管理，依法對(duì)拒不撤場(chǎng)的物業(yè)公司進(jìn)行行政處罰，才能打破前期物業(yè)公司的壟斷優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)小區(qū)的業(yè)主自治，從而為第一級(jí)治安基層治理圈層提供重要的制度保障。

綜上所述，在面對(duì)“村中城”所引發(fā)的各種基層治理新問題、新挑戰(zhàn)時(shí)，地方基層政府首先要做的，是樹立法治化思維，回到法治化框架，以政府主導(dǎo)、業(yè)主自治、多方參與、平等協(xié)商為原則，以制度化框架化解矛盾，以長效化機(jī)制落實(shí)監(jiān)督，同時(shí)為社區(qū)發(fā)展留有余地，為民情表達(dá)留出空間。“村中城”縱然構(gòu)成復(fù)雜、問題易發(fā)，藉由這樣的法治化途徑，也有望逐步將癥結(jié)理順，走出一條治理能力提升、民眾利益得到充分保障的治理之路。

（作者系中國傳媒大學(xué)文化產(chǎn)業(yè)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）