■數(shù)字法視界

□劉妍

2023年12月，《非銀行支付機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）由國務(wù)院正式公布，自2024年5月1日起施行。這是2023年中央金融工作會(huì)議之后出臺(tái)的金融領(lǐng)域首部行政法規(guī)。

“明確非銀行支付機(jī)構(gòu)的定義和設(shè)立許可，完善支付業(yè)務(wù)規(guī)則，保護(hù)用戶合法權(quán)益，明確監(jiān)管職責(zé)和法律責(zé)任?！薄稐l例》重點(diǎn)規(guī)定了四方面內(nèi)容，相比此前央行發(fā)布的《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）在監(jiān)管方面更趨于嚴(yán)格，更新迭代了第三方支付十余年的業(yè)務(wù)監(jiān)管邏輯，但與近年來的監(jiān)管實(shí)踐基本保持一致，《條例》將近年來促進(jìn)發(fā)展、強(qiáng)化監(jiān)管工作中行之有效的做法上升為行政法規(guī)，標(biāo)志著支付行業(yè)發(fā)展進(jìn)入嶄新階段。

確立準(zhǔn)入門檻與股權(quán)限制

《辦法》的支付監(jiān)管體系下，執(zhí)行的是“先照后證”模式，支付機(jī)構(gòu)需先經(jīng)過工商登記拿到營業(yè)執(zhí)照以后再申領(lǐng)《支付業(yè)務(wù)許可證》，自2011年首批三方支付牌照簽發(fā)以來，從初期的271張牌照截至目前已累計(jì)注銷85張支付牌照，支付牌照數(shù)量為186張。

《條例》規(guī)定非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)先向央行申請支付業(yè)務(wù)許可證，再向市場監(jiān)督管理部門辦理登記手續(xù)，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。這種“先證后照”審批模式強(qiáng)調(diào)了支付機(jī)構(gòu)強(qiáng)監(jiān)管的“持牌經(jīng)營”硬性規(guī)定，設(shè)立流程清晰，便于支付機(jī)構(gòu)的決策。

一直以來，監(jiān)管機(jī)構(gòu)高度重視金融持牌機(jī)構(gòu)股權(quán)管理工作，著力完善大股東行為約束機(jī)制?！稐l例》對注冊資本和出資方式、股權(quán)管理等方面都進(jìn)行了規(guī)定。

“設(shè)立非銀行支付機(jī)構(gòu)的注冊資本最低限額為人民幣1億元，且應(yīng)為實(shí)繳貨幣資本?！薄稐l例》規(guī)定股東應(yīng)以自有資金出資，控股股東、實(shí)際控制人不得通過特定目的載體或者委托他人持股方式規(guī)避監(jiān)管。明確主要股東和實(shí)際控制人的變化需要央行批準(zhǔn)，仍然是“穿透式”管理的原則。對于股東的具體資格條件或許會(huì)在進(jìn)一步的配套實(shí)施細(xì)則中進(jìn)行規(guī)定。

《條例》規(guī)定，對于非銀行支付機(jī)構(gòu)的控股股東、實(shí)際控制人應(yīng)當(dāng)遵守非銀行支付機(jī)構(gòu)股權(quán)管理規(guī)定同一股東不得直接或者間接持有兩個(gè)及以上同一業(yè)務(wù)類型的非銀行支付機(jī)構(gòu)10%以上股權(quán)或者表決權(quán)。同一實(shí)際控制人不得控制兩個(gè)及以上同一業(yè)務(wù)類型的非銀行支付機(jī)構(gòu)，國家另有規(guī)定的除外。當(dāng)然，這也是近年來部分支付機(jī)構(gòu)出售的原因之一。

此外，在準(zhǔn)入和監(jiān)管方面，《條例》明確要求對內(nèi)外資支付機(jī)構(gòu)“一視同仁”，《條例》要求境外的非銀行機(jī)構(gòu)擬為境內(nèi)用戶提供跨境支付服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)設(shè)立非銀行支付機(jī)構(gòu)。

近年來，也有部分在海外持牌的支付機(jī)構(gòu)曲線持牌，收購境內(nèi)支付機(jī)構(gòu)股權(quán)以便打通境內(nèi)外的跨境支付業(yè)務(wù)。我國正式放開外商投資支付機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入限制是在2018年3月21日，央行在當(dāng)日印發(fā)《中國人民銀行公告〔2018〕第7號(hào)》，明確了外資和內(nèi)資支付機(jī)構(gòu)須遵守相同規(guī)定，遵循統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管要求?！稐l例》作為重要的行政法規(guī)，為支付行業(yè)的長期發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，可以穩(wěn)定外資支付機(jī)構(gòu)的預(yù)期，堅(jiān)定外資機(jī)構(gòu)長期服務(wù)中國市場的信心。

《條例》對跨境支付業(yè)務(wù)也作出了規(guī)定，支付機(jī)構(gòu)為跨境交易提供支付服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)遵守跨境支付、跨境人民幣業(yè)務(wù)、外匯管理以及數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的有關(guān)規(guī)定。《條例》頒布后，跨境支付業(yè)務(wù)監(jiān)管有了上位法的原則性規(guī)定。

完善支付業(yè)務(wù)規(guī)則

《條例》中最具創(chuàng)新性的就是對支付業(yè)態(tài)的劃分，不再囿于《辦法》的交易渠道和受理終端的標(biāo)準(zhǔn)劃分牌照類別，而是按照功能實(shí)質(zhì)進(jìn)行劃分，堅(jiān)持功能監(jiān)管理念，從業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)出發(fā)，根據(jù)能否接收付款人預(yù)付資金，分為儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營和支付交易處理兩類。

2010年《辦法》出臺(tái)時(shí)，支付機(jī)構(gòu)處于發(fā)展初期，業(yè)務(wù)規(guī)模和市場份額都比較小。主流牌照類型為收單、網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡發(fā)行與受理。但隨著市場的發(fā)展、技術(shù)的革新，“互金”行業(yè)的蓬勃發(fā)展，《辦法》逐漸出現(xiàn)滯后于市場發(fā)展和監(jiān)管需要的情況，按照交易渠道和受理終端劃分支付業(yè)務(wù)類型，對市場上新興出現(xiàn)的支付方式適應(yīng)性不夠。

條碼支付業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，打破了線上支付業(yè)務(wù)和線下支付業(yè)務(wù)的壁壘，用戶可以在不借助任何實(shí)體介質(zhì)的情況下，把網(wǎng)絡(luò)支付工具用于線下支付的場景，也讓《辦法》規(guī)定下牌照的劃分標(biāo)準(zhǔn)變得尷尬。2017年央行出臺(tái)的《條碼支付業(yè)務(wù)規(guī)范（試行）》對條碼支付業(yè)務(wù)極為復(fù)雜的資質(zhì)要求，在征求意見的階段就爭議不斷，落地執(zhí)行后，也讓一些僅有互聯(lián)網(wǎng)支付牌照而無收單牌照的支付機(jī)構(gòu)喪失了爭奪線下條碼支付場景的資格，從而拉開了支付機(jī)構(gòu)競爭格局差距。

《條例》新的分類方式具有以下特點(diǎn)：一是具有良好的擴(kuò)展性，有利于防范監(jiān)管空白。新的分類方式下，無論支付業(yè)務(wù)外在表現(xiàn)形式如何，均可按照業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)進(jìn)行歸類和管理，能較好地適應(yīng)行業(yè)發(fā)展變化，將各種新型支付渠道、支付方式歸入兩大基本業(yè)務(wù)類型。二是避免監(jiān)管套利，有利于促進(jìn)公平競爭。新的分類方式基于業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)特征，穿透支付業(yè)務(wù)本質(zhì)，可以很好的適應(yīng)支付行業(yè)的技術(shù)更新發(fā)展，形成公平的監(jiān)管環(huán)境。

新老牌照業(yè)務(wù)類型如何過渡劃分呢？這是支付從業(yè)者更為關(guān)心的，也更為期待接下來的監(jiān)管細(xì)則。

監(jiān)管機(jī)構(gòu)將堅(jiān)持“平穩(wěn)過渡”原則，既兼顧當(dāng)前分類方式下的許可框架，實(shí)現(xiàn)新舊分類的平滑過渡，不擴(kuò)大原有的業(yè)務(wù)和地域范圍，對市場影響較小。一般來說，大致認(rèn)為“儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營”主要涵蓋現(xiàn)行的“網(wǎng)絡(luò)支付”及“預(yù)付卡發(fā)行與受理”，“支付交易處理”主要對應(yīng)現(xiàn)有的“銀行卡收單”，但仍要從業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)出發(fā)來進(jìn)行歸類。那么，試圖通過新規(guī)擴(kuò)展業(yè)務(wù)范圍的思路就是不切合實(shí)際的，比如，從地域經(jīng)營范圍擴(kuò)大至全國經(jīng)營范圍，讓銀行卡收單從事儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營。

儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營，我們粗淺地理解為“錢包”“支付賬戶”類的業(yè)務(wù)，這類業(yè)務(wù)會(huì)直接面臨資本金壓力，監(jiān)管已提出適當(dāng)提高支付機(jī)構(gòu)注冊資本要求等引導(dǎo)。從現(xiàn)有情況看，互聯(lián)網(wǎng)支付除非背靠大集團(tuán)或者已經(jīng)在行業(yè)場景中占據(jù)優(yōu)勢的大機(jī)構(gòu)仍在平穩(wěn)運(yùn)行，部分機(jī)構(gòu)入場并未能有效開展業(yè)務(wù)也是掙扎在生存線上。儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營的門檻應(yīng)該是對支付機(jī)構(gòu)實(shí)力的真正考驗(yàn)。

支付交易處理，是銀行卡收單機(jī)構(gòu)過渡后的必然選擇，但僅做支付交易處理，則下沉到了整個(gè)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的基本線，是否可以通過和儲(chǔ)值賬戶運(yùn)營支付機(jī)構(gòu)合作，通過清算機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，打通類似“發(fā)卡方”與“受理方”合作渠道，形成新的聚合業(yè)態(tài)，這也需要看未來的監(jiān)管細(xì)則規(guī)定。

對于支付業(yè)務(wù)類型的選擇，還有兩個(gè)維度的問題：監(jiān)管是否允許兩個(gè)都選；如果允許，哪些機(jī)構(gòu)有資格選擇。同時(shí)在過渡期間，支付金融牌照的股權(quán)交易的市場與定價(jià)又是懸而未決的空間了。

強(qiáng)化個(gè)人信息保護(hù)

“非銀行支付機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過中國人民銀行確定的清算機(jī)構(gòu)處理與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、其他非銀行支付機(jī)構(gòu)之間合作開展的支付業(yè)務(wù)，遵守清算管理規(guī)定，不得從事或者變相從事清算業(yè)務(wù)?！薄稐l例》這一規(guī)定延續(xù)了監(jiān)管要求支付機(jī)構(gòu)之間、支付機(jī)構(gòu)與銀行機(jī)構(gòu)之間“斷直連”的要求。

對支付機(jī)構(gòu)的用戶交易信息和交易指令要求完整同步至清算機(jī)構(gòu)，包含交易的交易方和交易對手方，通過對于交易信息的完整性補(bǔ)全，能夠有助于進(jìn)一步通過反洗錢、風(fēng)控體系，加強(qiáng)與支付機(jī)構(gòu)之間的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)處理利用支付機(jī)構(gòu)的信息不對稱性開展信用卡套現(xiàn)、洗錢等違法犯罪行為。

近年來，國家對個(gè)人信息保護(hù)的力度不斷加強(qiáng)，隨著個(gè)人信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法的出臺(tái)，更是將個(gè)人信息保護(hù)提到了新的高度。

《條例》第32條對支付機(jī)構(gòu)個(gè)人信息保護(hù)相關(guān)要求作出了規(guī)定，將支付場景下個(gè)人信息保護(hù)做了進(jìn)一步明確，要求支付機(jī)構(gòu)需要通過公開法律協(xié)議的形式明確告知用戶采集的個(gè)人信息以及其用途，用戶可以選擇不予提供。上述規(guī)定延續(xù)了個(gè)人信息保護(hù)法規(guī)定獲取用戶個(gè)人信息的最小必要原則，同時(shí)規(guī)定不得以用戶不同意處理其信息或者撤回同意等為由拒絕提供服務(wù)，處理相關(guān)信息屬于提供服務(wù)所必需的除外。

同時(shí)，針對非銀行支付機(jī)構(gòu)與其關(guān)聯(lián)公司共享個(gè)人信息也做了明確的要求，這是在金融監(jiān)管文件中首次就持牌機(jī)構(gòu)向關(guān)聯(lián)公司共享用戶信息進(jìn)行明確規(guī)定，在后續(xù)機(jī)構(gòu)落實(shí)監(jiān)管政策工作中應(yīng)引起重視。相信隨著《條例》的執(zhí)行，用戶的個(gè)人信息保護(hù)將在用戶授權(quán)且明確知悉使用范圍的基礎(chǔ)上進(jìn)行開展，有效杜絕了利用販賣的個(gè)人信息開展助貸、信用卡發(fā)卡等各類侵害個(gè)人信息的違法盈利模式。

雖然支付機(jī)構(gòu)一直都在面臨生存與競爭，但支付業(yè)務(wù)的許可仍然值得長期看好，在場上就會(huì)有機(jī)會(huì)。近年來，支付行業(yè)是需要長期穩(wěn)定經(jīng)營的，監(jiān)管的一系列的動(dòng)作都是在推動(dòng)“支付回歸本源”，入場需要有能力、守規(guī)矩。監(jiān)管一定要在效率與穩(wěn)定之間取得動(dòng)態(tài)平衡，既能支持創(chuàng)新，又能防范風(fēng)險(xiǎn)，《條例》又將開啟支付行業(yè)一個(gè)嶄新的征途。

（作者系中國管理科學(xué)研究院合規(guī)管理研究中心高級(jí)研究員）