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針對在武夷山國家公園毗鄰區(qū)非法采礦破壞生態(tài)環(huán)境的行為，行政機(jī)關(guān)履職后仍難以達(dá)到保護(hù)公益效果時，檢察機(jī)關(guān)依法提起民事公益訴訟，并通過提出財產(chǎn)保全建議，確保生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任的優(yōu)先實現(xiàn)，通過構(gòu)建跨區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制合力推動國家公園全方位一體化保護(hù)

　《法治周末》記者 孫繼斌

　　江西省上饒市人民檢察院訴萬某某、南昌市某礦業(yè)有限公司破壞武夷山國家公園毗鄰區(qū)生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案，目前已進(jìn)入法院查扣財產(chǎn)的處置程序。此案還入選了最高人民檢察院6月28日發(fā)布的檢察機(jī)關(guān)服務(wù)國家公園建設(shè)典型案例。

　　據(jù)了解，最高檢此次發(fā)布的6件典型案例包括行政公益訴訟5件、民事公益訴訟1件，涉及我國首批設(shè)立的三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山5個國家公園，包含青海、四川、吉林、海南、福建、江西6個省。公益保護(hù)手段既包括通過行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)依法履職，也包括提起民事公益訴訟追究違法行為人的民事責(zé)任。上饒這件案例正屬于后者。

　　北京市法學(xué)會環(huán)境資源法學(xué)研究會會長、首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授高桂林認(rèn)為，國家公園是我國自然生態(tài)系統(tǒng)最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華、生物多樣性最富集的部分，檢察機(jī)關(guān)提起有關(guān)國家公園保護(hù)的公益訴訟具有典型性和廣泛的社會影響力。

以整治之名非法采砂毀林占地

　　武夷山國家公園是我國唯一一個既是世界人與生物圈保護(hù)區(qū)，又是世界文化與自然雙遺產(chǎn)的國家公園?！　〗魇°U山縣武夷山鎮(zhèn)位于武夷山脈北部，毗鄰武夷山國家公園，生態(tài)地位重要。2018年8月，武夷山鎮(zhèn)王村和尚坪山場山體發(fā)生塌方。2018年12月18日，萬某某以南昌市江天源礦業(yè)有限公司（以下簡稱“礦業(yè)公司”）鉛山分公司的名義與某村村委會簽訂協(xié)議，約定由礦業(yè)公司鉛山分公司出資進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害治理，治理過程中產(chǎn)生的廢石料由該分公司加工銷售。2019年2月22日，萬某某以該礦業(yè)公司的名義向鉛山縣發(fā)展改革委申請山體滑坡治理工程立項，并獲批準(zhǔn)。此后，萬某某以礦業(yè)公司鉛山分公司的名義申請占用林地28畝，于2019年7月11日獲得批準(zhǔn)。為非法采挖砂石資源，2019年3月至2022年8月，萬某某在未取得林木采伐許可和采礦許可的情況下，組織挖機(jī)和運(yùn)輸車輛，超出占用林地審批范圍對山體植被進(jìn)行剝離，非法采挖砂石43190立方米，造成審批范圍外公益林地毀壞19171平方米，采挖的砂石堆放占用耕地3789平方米，對公益林和山體地質(zhì)環(huán)境造成破壞。

　　有當(dāng)?shù)厝罕娡ㄟ^國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺反映，2019年以來，該礦業(yè)有限公司以治理之名非法采砂。國務(wù)院第九次大督查第八督查組2022年8月前赴當(dāng)?shù)孛鞑彀翟L，發(fā)現(xiàn)該企業(yè)侵占林地40余畝非法開采砂石，原本的地質(zhì)災(zāi)害整治路段成為私挖濫伐現(xiàn)場，危害百姓生產(chǎn)生活和出行安全，相關(guān)部門監(jiān)管缺位。隨同督查組采訪的一家央媒對此事進(jìn)行了報道。

以民事公益訴訟立案調(diào)查

　　上饒市檢察院通過新聞報道發(fā)現(xiàn)該案線索后，與鉛山縣自然資源、林業(yè)等部門對接。經(jīng)走訪了解，國務(wù)院大督查反饋問題線索后，該案已作為犯罪線索移送，且鉛山縣政府已啟動非法采礦及山體滑坡治理工程。

　　在國家公園毗鄰區(qū)非法采礦、毀損公益林的行為，容易造成植被破壞、山體滑坡、水土流失、地面裂縫和沉降，危及國家公園的生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。在確定相關(guān)部門無提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟意愿后，2023年3月27日，上饒市檢察院以民事公益訴訟立案調(diào)查，并于同月31日發(fā)布公告。上饒市檢察院通過提前介入引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)同步收集公益訴訟相關(guān)證據(jù)、實地勘察、詢問當(dāng)事人等方式，查明萬某某以地質(zhì)災(zāi)害治理為名非法采礦破壞生態(tài)的事實。2023年4月3日，上饒市檢察院委托鑒定機(jī)構(gòu)就非法采礦導(dǎo)致的生態(tài)破壞情況進(jìn)行司法鑒定。經(jīng)鑒定，該案違法行為造成的生態(tài)修復(fù)費(fèi)用為910884.71元，生態(tài)期間服務(wù)功能損失費(fèi)用為49511.7元。

　　上饒市檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，萬某某以地質(zhì)災(zāi)害治理之名，未取得采礦許可和林木采伐許可，超出林地占用許可范圍非法采礦破壞生態(tài)環(huán)境，違反了《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三條第三款，《中華人民共和國森林法》第三十七條第一款、第三十九條第一款、第五十六條第一款的規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)破壞生態(tài)環(huán)境的民事責(zé)任。同年8月17日，上饒市檢察院向江西省檢察院報送起訴審批，江西省檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，萬某某以礦業(yè)公司鉛山分公司的名義簽訂地質(zhì)災(zāi)害治理協(xié)議并申請林地占用許可，以礦業(yè)公司的名義申請地質(zhì)災(zāi)害治理項目立項，在非法采礦過程中，萬某某均是以該礦業(yè)公司及其鉛山分公司名義對外實施侵權(quán)行為，且萬某某系礦業(yè)公司的實際控制人，對該行為的違法性具有明確認(rèn)識，應(yīng)追加該礦業(yè)公司為共同被告，與萬某某連帶承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、賠償生態(tài)期間服務(wù)功能損失等民事責(zé)任。此前，即2023年4月12日，礦業(yè)公司鉛山分公司登記注銷。

　　2023年10月30日，上饒市檢察院以萬某某、礦業(yè)公司為共同被告向上饒市中級人民法院提起民事公益訴訟，訴請判令二被告連帶承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)910884.71元、生態(tài)期間服務(wù)功能損失49511.7元、鑒定費(fèi)2萬元，并在全國公開發(fā)行的媒體上刊登公告，賠禮道歉。今年4月30日，上饒市中院作出一審判決，支持檢察機(jī)關(guān)全部訴訟請求。宣判后，二被告均未提出上訴。

　　為確保被告財產(chǎn)優(yōu)先用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，保障民事公益訴訟判決的執(zhí)行，上饒市檢察院于今年4月24日向上饒市中院提出財產(chǎn)保全建議，建議對公安機(jī)關(guān)查封的財產(chǎn)進(jìn)行保全，對拍賣款進(jìn)行凍結(jié)，待該案判決生效后優(yōu)先執(zhí)行。上饒市中院接受該建議，通知鉛山縣法院（執(zhí)行法院）對該民事公益訴訟判決優(yōu)先執(zhí)行。目前，該案已進(jìn)入查扣財產(chǎn)的處置程序。

　　另據(jù)了解，為助推武夷山國家公園及其周邊生態(tài)環(huán)境保護(hù)，上饒市檢察院加強(qiáng)了與福建省南平市檢察院溝通協(xié)調(diào)，積極構(gòu)建閩贛檢察“2+5”跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，共同守護(hù)武夷山國家公園生態(tài)安全。

法律專家：體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境多元共治的基本原則

 　最高檢公益訴訟檢察廳認(rèn)為，此案例的要旨在于：針對在武夷山國家公園毗鄰區(qū)非法采礦破壞生態(tài)環(huán)境的行為，行政機(jī)關(guān)履職后仍難以達(dá)到保護(hù)公益效果時，檢察機(jī)關(guān)依法提起民事公益訴訟，并通過提出財產(chǎn)保全建議，確保生態(tài)環(huán)境損害民事責(zé)任的優(yōu)先實現(xiàn)，通過構(gòu)建跨區(qū)域檢察協(xié)作機(jī)制合力推動國家公園全方位一體化保護(hù)。  

　　高桂林在接受《法治周末》記者采訪時介紹，2021年10月12日，第一批國家公園名單公布，包括三江源國家公園、大熊貓國家公園、東北虎豹國家公園、海南熱帶雨林國家公園、武夷山國家公園。這些國家公園由國家確立并主導(dǎo)管理，是中國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。國家公園的設(shè)立旨在保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性，對重要生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行更為嚴(yán)格的保護(hù)，對珍稀野生動植物進(jìn)行長效保護(hù)，給子孫后代留下自然遺產(chǎn)。為了使國家公園建設(shè)和管理有法可依，2022年6月1日，國家林業(yè)和草原局頒發(fā)了《國家公園管理暫行辦法》，其中第十四條規(guī)定：“國家公園管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會同國家公園所在地縣級以上地方人民政府加強(qiáng)對國家公園周邊建設(shè)項目的監(jiān)督管理，相關(guān)項目建設(shè)不得損害國家公園內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境質(zhì)量；造成損害的，應(yīng)當(dāng)限期整改?！逼渲械谑藯l明確規(guī)定：“國家公園一般控制區(qū)禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動……”2024年5月30日，江西省人大常委會通過《江西省武夷山國家公園條例》，其中第五條規(guī)定：“建立以武夷山國家公園管理機(jī)構(gòu)為主體，上饒市人民政府、鉛山縣人民政府、有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)同管理，村民委員會協(xié)助參與的主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的管理機(jī)制……”第二十八條更是明確規(guī)定：“禁止在武夷山國家公園內(nèi)從事下列活動：（一）開山、采石、開礦、爆破……”在法律責(zé)任部分，第七十一條明確規(guī)定：“違反本條例第二十八條第一項規(guī)定的，由武夷山國家公園管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止違法行為、恢復(fù)原狀或者限期拆除，沒收違法所得，并處五十萬元以上一百萬元以下的罰款……”萬某某以某礦業(yè)公司的名義，利用山體滑坡治理工程項目，非法采挖砂石43190立方米，毀壞公益林地19171平方米，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為嚴(yán)重違法行為。民法典第一千二百三十五條規(guī)定：“違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的，國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償下列損失和費(fèi)用：(一)生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失；(二)生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失；(三)生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評估等費(fèi)用；(四)清除污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境費(fèi)用；(五)防止損害的發(fā)生和擴(kuò)大所支出的合理費(fèi)用?！庇纱丝梢姡瑱z察機(jī)關(guān)依法提起公益訴訟追究萬某某的環(huán)境民事責(zé)任合規(guī)合法。

　　高桂林認(rèn)為，此案例的典型意義在于，國家公園建設(shè)要體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境多元共治的基本原則。首先，國家公園的治理規(guī)范涵蓋多個方面，共同構(gòu)成了多元化的規(guī)范淵源。這種多元化的規(guī)范體系確保了國家公園建設(shè)和管理在法律、政策和社會等各個方面的全面覆蓋。其次，國家公園的治理實現(xiàn)了中央與地方政府、國家公園管理機(jī)構(gòu)（國家公園管理局）、社會組織、特許經(jīng)營企業(yè)以及公眾等多元主體的共同參與。這種多元化的治理主體結(jié)構(gòu)能夠充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢，共同推進(jìn)國家公園的建設(shè)和管理。最主要的是在制度措施上，建立了以國家公園管理局為主體的資源環(huán)境綜合執(zhí)法制度、以各級黨委政府為監(jiān)督對象的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度、以社會組織為主體開展的國家公園環(huán)境民事公益訴訟制度，以及以集體土地制度改革為特色的國家公園土地管理制度等。這些多元化的制度措施能夠有效地保護(hù)國家公園的生態(tài)環(huán)境，確保國家公園的可持續(xù)發(fā)展。