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《法治周末》記者 高原

今年5月，人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于強(qiáng)化支持舉措助力銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的通知》（以下簡稱《通知》）。這也是自今年年初國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)增進(jìn)老年人福祉的意見》以來，又一部應(yīng)對人口老齡化、培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動能的文件。

值得注意的是，6月24日，國家發(fā)展改革委等多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于打造消費新場景培育消費新增長點的措施》（以下簡稱《措施》）?！洞胧分性僖淮翁岢?，針對社會關(guān)注的養(yǎng)老等問題，未來我國將進(jìn)一步發(fā)展銀發(fā)消費等。

“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)不僅是產(chǎn)業(yè)更是事業(yè)，具有福利性、公益性和公共性”，北京大學(xué)社會學(xué)教授陸杰華告訴《法治周末》記者，“中國老齡產(chǎn)業(yè)的商機(jī)挖掘需要好的產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，應(yīng)該加快發(fā)展新興行業(yè)”。

內(nèi)涵在擴(kuò)大

2017年，我國首次使用“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”提法，其內(nèi)涵隨各項政策文件出臺不斷擴(kuò)大。

2017年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于開展質(zhì)量提升行動的指導(dǎo)意見》提出要“加大‘銀發(fā)經(jīng)濟(jì)’群體和失能群體產(chǎn)品供給”。

隨后，相關(guān)的政策文件再度出臺，“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”的定義不斷擴(kuò)大。

2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出要“積極開發(fā)老齡人力資源，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”。此時，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的概念更加偏向于生產(chǎn)端，強(qiáng)調(diào)的是老年人在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作為勞動力的作用。

此后，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)一詞開始頻繁出現(xiàn)在國家文件之中。

2021年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時代老齡工作的意見》印發(fā)，將積極培育銀發(fā)經(jīng)濟(jì)列為新時代老齡工作的五大工作任務(wù)之一。意見中還出現(xiàn)了“老齡產(chǎn)業(yè)”“適老產(chǎn)業(yè)”等提法，但都是置于“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”之下。12月，《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》發(fā)布，首次在養(yǎng)老五年發(fā)展規(guī)劃中提出“大力發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”。

2022年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要（2022—2035年）》，將發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)列入“全面促進(jìn)消費，加快消費提質(zhì)升級”之中。

2024年年初，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)增進(jìn)老年人福祉的意見》，首次在政策文件的標(biāo)題中使用“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”的字樣，稱銀發(fā)經(jīng)濟(jì)是“向老年人提供產(chǎn)品或服務(wù)，以及為老齡階段做準(zhǔn)備等一系列經(jīng)濟(jì)活動的總和”。

北京市老齡工作委員會辦公室發(fā)布的《2024銀發(fā)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵及相關(guān)政策及重點上市公司分析報告》（以下簡稱《報告》）指出，2017年提出的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)仍然是一個模糊的概念與失能群體并列，并非政策文件的核心內(nèi)容。

不過，從2022年的政策文本看，此時的銀發(fā)經(jīng)濟(jì)仍然被列為“養(yǎng)老服務(wù)體系”的一部分，或者被視為養(yǎng)老服務(wù)的補(bǔ)充并與其并列，重點強(qiáng)調(diào)“貨物”類產(chǎn)品。

《報告》認(rèn)為，2024年的相關(guān)政策中，銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵再度提高，將老年人相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)均納入其中，并留出進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)涵的空間。

據(jù)記者不完全統(tǒng)計，從2017年到2024年，標(biāo)題、全文或附件中帶有“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”字樣的政策文件共計28篇。

盤古智庫老齡社會研究院副院長、研究員李佳告訴記者，政策的變化體現(xiàn)出了我國政府對人口老齡化的認(rèn)知在不斷提升，并呈現(xiàn)出一條“事業(yè)—行業(yè)—產(chǎn)業(yè)—經(jīng)濟(jì)”的遞進(jìn)式發(fā)展脈絡(luò)。

“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)是為了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重點是經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)人口年齡結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變對消費、生產(chǎn)、分配、交換等經(jīng)濟(jì)活動各環(huán)節(jié)的影響?！崩罴驯硎?。

與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、老年服務(wù)業(yè)關(guān)注于“老人的需求”不同，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)關(guān)注于人對于“老”的各種需求，范圍更廣。李佳舉例，一個人想在步入老齡期后保持充裕的財富，就需要從年輕時就有所準(zhǔn)備。

人才缺口大

而發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)，與之相關(guān)的人才培養(yǎng)必不可少，另一個現(xiàn)實難題隨之浮出水面，是否有與之相匹配的、充足的專業(yè)照護(hù)人員？他們從何而來？

今年全國兩會期間，國務(wù)院研究室主任黃守宏在國新辦解讀《政府工作報告》吹風(fēng)會上指出，養(yǎng)老護(hù)理人員潛在人才需求1000多萬，現(xiàn)在只有30多萬。再往后看十年，缺口將更難以估量。

地方的數(shù)據(jù)也佐證了這個觀點。

北京市民政局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，北京有465.1萬常住老年人，持證在崗的養(yǎng)老護(hù)理員卻只有1.8萬名；江蘇省民政廳養(yǎng)老服務(wù)處處長林莉2023年接受媒體采訪時曾透露，江蘇省共有失能、半失能老年人超過150萬人，但養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)理員僅6萬人，總量存在較大缺口……

中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院副教授張棟表示，我國養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人員短缺與人才流失嚴(yán)重并存。

他表示，2022年，我國失能和半失能老年人約為4400萬人，這部分群體對養(yǎng)老護(hù)理員的需求遠(yuǎn)高于當(dāng)前的市場供給，養(yǎng)老服務(wù)人員缺口巨大。此外，由于待遇保障有限，加之勞動強(qiáng)度大、責(zé)任大、社會地位不高等原因，養(yǎng)老服務(wù)人才供給嚴(yán)重不足。

“照護(hù)失能老人必須與老人同住，半夜也要保持清醒狀態(tài)，許多臟活累活，比如，幫助老人通便，連直系親屬都犯愁，愿意做這行的越來越少了?！北本┮幻B(yǎng)老院院長感嘆道。

與高強(qiáng)度對應(yīng)的，是微薄的薪酬待遇和良莠不齊的專業(yè)素質(zhì)，人員呈現(xiàn)學(xué)歷低、年齡大、性別結(jié)構(gòu)失衡的特點。

記者了解到，在北京一家高端養(yǎng)老院提供的月薪是5000元左右，護(hù)理員的職業(yè)吸引力并不高。從業(yè)者大多數(shù)是高中以下學(xué)歷的農(nóng)村女性，而養(yǎng)老護(hù)理專業(yè)出身的年輕大學(xué)生供遠(yuǎn)小于求，且多為?？茖W(xué)歷的年輕人，不穩(wěn)定，流動性大。

而面臨人才“招不來、留不住”的窘境，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只得一再降低招聘門檻。

據(jù)了解，當(dāng)前不少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及居家照護(hù)服務(wù)公司重點考察年齡、性格，而學(xué)歷知識、技能證書等專業(yè)背景并非進(jìn)入這一行業(yè)的必要標(biāo)準(zhǔn)，僅作為優(yōu)先條件，不規(guī)范的管理容易使護(hù)理員與保姆、銷售混為一談。

這在實踐中直接有損老年人服務(wù)體驗和企業(yè)口碑。北京一家上門照護(hù)服務(wù)公司直言：“市面上許多護(hù)理員難用極了，服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量難讓人滿意，甚至需要從頭培訓(xùn)，我們更傾向具備護(hù)理或醫(yī)學(xué)背景的照護(hù)者?！?/p>

如何補(bǔ)齊？

針對上述問題，《通知》提出，大力培養(yǎng)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)技術(shù)技能人才。包括引導(dǎo)技工院校優(yōu)化調(diào)整專業(yè)設(shè)置，加強(qiáng)涉老專業(yè)產(chǎn)教融合，及時將養(yǎng)老護(hù)理、健康照護(hù)、醫(yī)療服務(wù)等銀發(fā)經(jīng)濟(jì)急需緊缺職業(yè)納入職業(yè)技能培訓(xùn)目錄并開展特色培訓(xùn)等。

同時，我國目前已開始嘗試在學(xué)歷教育領(lǐng)域，搭建可持續(xù)運轉(zhuǎn)的長期照護(hù)人才培養(yǎng)格局。

近年來，國內(nèi)職業(yè)院校陸續(xù)設(shè)置老年護(hù)理相關(guān)專業(yè)，并逐漸擴(kuò)大招生和培訓(xùn)規(guī)模。

2019年10月，教育部鼓勵引導(dǎo)本科高校設(shè)置家政學(xué)、老年醫(yī)學(xué)等養(yǎng)老相關(guān)專業(yè)。

今年5月，意在為“培養(yǎng)專業(yè)型醫(yī)療康復(fù)人才，為殘疾人士、失能和半失能老人提供更專業(yè)優(yōu)質(zhì)的康復(fù)醫(yī)療服務(wù)”，教育部擬同意設(shè)置康復(fù)大學(xué)，由中國殘疾人聯(lián)合會、國家衛(wèi)生健康委員會與山東省共同建設(shè)，規(guī)劃招生本科生和研究生各5000人。

目前，我國開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)管理本科專業(yè)的兩所院?！虾９こ碳夹g(shù)大學(xué)和山東女子學(xué)院的學(xué)生今年已經(jīng)畢業(yè)，據(jù)了解，在招聘會上，這批畢業(yè)生成了各大養(yǎng)老機(jī)構(gòu)搶手的“香餑餑”。

陸杰華表示，除了注重養(yǎng)老服務(wù)的本科教育，同時也要更多關(guān)注到養(yǎng)老服務(wù)的管理人才、經(jīng)營人才的培養(yǎng)，這樣才能推動我們銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更好滿足我們的養(yǎng)老需求。