景區(qū)不文明行為屢罰不止，原因可能是“罰不痛”。圖為洱海。 資料圖

蔣冰晶

近日，有網(wǎng)友舉報游客隨意在洱海一級保護區(qū)內(nèi)清洗寵物狗，之前還發(fā)生“洗車”等危害水質(zhì)行為。這些行為違反《洱海保護管理條例》，被洱海保護管理機構(gòu)處以了罰款。

但處罰多發(fā)生于舉報之后說明了什么？景區(qū)不文明行為為何屢罰不止？景區(qū)治理保護應(yīng)當沿襲何種思路？

從處罰中看到三大問題

行政機關(guān)有時候是在執(zhí)法檢查和監(jiān)督中主動發(fā)現(xiàn)破壞景區(qū)環(huán)境的行為，有時候則是因為舉報者提供的線索而被動查處違法行為，后者經(jīng)常見于各種報端，從這種現(xiàn)象中可發(fā)現(xiàn)：

一是，舉報景區(qū)違法的人越來越多，民眾對破壞環(huán)境的行為關(guān)注度越來越高、容忍度越來越低、更多人參與到環(huán)境保護中。頻發(fā)的舉報有效彌補了基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、旅游者和原住民不文明行為監(jiān)管的短板和盲區(qū)，切實解決一些突出的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)文明問題。

二是，授權(quán)洱海保護管理機構(gòu)綜合執(zhí)法更迅捷、更專業(yè)。洱海保護管理條例授權(quán)洱海保護管理機構(gòu)按照批準的權(quán)限在一二級保護區(qū)相對集中行使水政、漁政、林政、生態(tài)環(huán)境保護、自然保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)管理等方面的部分行政處罰權(quán)。采用授權(quán)管理機構(gòu)進行屬地管轄、綜合執(zhí)法，大大減少發(fā)現(xiàn)問題推諉的可能，提高執(zhí)法效率。

三是，眾多的被動執(zhí)法顯示出景區(qū)監(jiān)管還無法達到日常無死角，舉報作為執(zhí)法的“金礦”還需要充分挖掘。可喜的是，生態(tài)環(huán)境部2020年4月印發(fā)了《關(guān)于實施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)各地建立實施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度，并要求2020年6月底前，省級生態(tài)環(huán)境部門建立并實施舉報獎勵制度，2020年年底前，設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門建立并實施舉報獎勵制度。充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督力量，強化信息收集，才能發(fā)現(xiàn)執(zhí)法線索，才能更快還給景區(qū)美麗的生態(tài)環(huán)境。

景區(qū)不文明行為緣何屢罰不止

洱海保護管理機構(gòu)對在洱海內(nèi)“洗狗”“洗車”等污染行為進行了及時處置和嚴厲處罰，但卻屢罰不止。

造成“守法難”這一現(xiàn)象的原因之一，在于公眾對現(xiàn)有環(huán)境保護缺少法治認同，“制禮定法非難，遵禮守法為難”。旅游者追求美景、親近自然、享受美好生活，忘不了自己的愛車愛犬，希望共享；親臨綠水青山、滌蕩心靈，也想洗滌一下愛車愛犬的身體；在自己的家鄉(xiāng)或者在小時候，河邊洗洗車、洗洗狗沒什么大不了，但是旅游者這些美好愿望、生活經(jīng)驗與景區(qū)環(huán)境保護的目標制度背道而馳。

追根溯源，部分人更重視個人體驗，對個人行為對環(huán)境破壞性認識不足或者無所謂；部分人更習(xí)慣遵循自己利益最大化以及自己生活倫理準則，不知曉法律、不認可法律、不服從法律。

旅游者認可法律、尊重和信任法律是一個過程，當前旅游者旅游新習(xí)慣還需要培養(yǎng)，雖然“普法和守法并不是單一的因果推導(dǎo)關(guān)系”，但是“普法”以及“景區(qū)必要的提示”非常重要，只有逐步以現(xiàn)代法治規(guī)則取代傳統(tǒng)經(jīng)驗，移風(fēng)易俗、重塑倫理才能真正解決慣性思維與法律制度之間的沖突。

造成“屢罰不止”這一現(xiàn)象也反映了法律制度“概括威懾力不足”。懲罰特定違法者的目的是讓特定違法者承擔責任，以后不再實施同樣的違法行為，實現(xiàn)了“特定威懾力”；但這不是最佳威懾力，執(zhí)法更為重要的目標是阻嚇潛在的違法者(不特定的群體)實施違法行為，即具有足夠的“概括威懾力”。

波斯納的威懾理論指出：威懾力等于查處概率與懲罰嚴厲程度的乘積，那么現(xiàn)在屢罰不止到底是懲罰的嚴厲程度不夠還是查處的概率較低？從景區(qū)執(zhí)法人員的數(shù)量、景區(qū)監(jiān)控視頻的密度、雙隨意抽查公布的結(jié)果等可供查到的信息看，發(fā)現(xiàn)和查處的概率還是較低的，這是影響概括威懾力的主要原因；從罰款的數(shù)額而言，嚴厲程度適中，但是從行為造成的污染治理費用、對環(huán)境的整體影響來說，有些罰則的嚴厲程度還是偏低的。

景區(qū)治理和保護需要多管齊下

景區(qū)治理和保護不僅依賴立法機關(guān)、行政機關(guān)制定規(guī)范，也依賴對規(guī)范的實施和執(zhí)行，更重要的是非政府主體、公民等的遵從。遵從規(guī)范原動力有的源于“知曉規(guī)范”，有的源于“受到威懾”，也有的源于“內(nèi)心信服”。

通過宣傳教育、指導(dǎo)示范等柔性預(yù)防措施讓更多對景區(qū)規(guī)定不熟悉的旅游者“知曉規(guī)范”。從各種處罰案件看，不知曉規(guī)范的違法者占有一定比例，畢竟景區(qū)特定環(huán)境中，有些外來陌生人并不知曉特殊環(huán)境的法律規(guī)范要求，特別是當這些特殊規(guī)范與自己的日常生活常識有差異的時候，警示機制就尤為重要。柔性宣傳不但能夠讓公眾和旅游者“知曉規(guī)范”，也能潛移默化地改變傳統(tǒng)觀念和生活經(jīng)驗，提升公眾對于景區(qū)保護的理解和認同，可以彌補和銜接立法、執(zhí)法等強制性的手段。

通過科技手段、舉報機制彌補較低的檢查與發(fā)現(xiàn)概率，增加對具有僥幸心理旅游者的概括威懾力。懲罰的嚴厲性、確定性、公開性、頻次等因素，綜合影響到景區(qū)保護措施最佳威懾的實現(xiàn)，以洗狗、洗車罰款為例，提高罰款額度，但是如果存在較低的違法發(fā)現(xiàn)率，嚴厲性仍然發(fā)揮不了什么作用；違法行為快速發(fā)現(xiàn)以及快速懲罰也是提升威懾力的重要因素，能有效、及時制止違法行為的發(fā)生。同時規(guī)則不能過度規(guī)定，例如，洗手都要處罰，那么可能導(dǎo)致選擇性執(zhí)法。我國目前現(xiàn)狀是行政資源有限，結(jié)果影響了檢查、發(fā)現(xiàn)違法的概率，單純依靠增加執(zhí)法人員方式不足以改變現(xiàn)狀，而且維持成本極度高昂，科技手段、舉報機制的重要性就需要充分重視。

“內(nèi)心信服”是遵從法律的高級階段，提升社會公眾對于景區(qū)治理法律制度的法治認同和內(nèi)心信服至關(guān)重要。正如學(xué)者所言，“公民對法律的支持和政府對現(xiàn)存法律的執(zhí)行同等重要?！币皇菑姆梢?guī)范的內(nèi)容上下功夫。以行政處罰中的罰款為例，我國主要存在定額罰款、倍比罰款、定額罰款與倍比罰款相結(jié)合三種方式，但是有些國家的罰則詳細確定罰款基數(shù)、違法次數(shù)考量、支付能力，使得罰款金額與違法行為、補救措施等予以了高度關(guān)聯(lián)，進而產(chǎn)生了極強的信服效果，也減少了執(zhí)法難度。二是從法律規(guī)范的制定程序上做實事。立法階段征求意見程序非常重要，因為不但是單純發(fā)表自己的意見，其間可能發(fā)生的很多有價值的爭論，這些爭論如果真正實現(xiàn)充分對話，并及時全面公開，對提高公眾對法律價值的接受程度、對違法行為形態(tài)的認知程度、對懲罰的信服程度都至關(guān)重要，這也是實現(xiàn)自覺遵從，杜絕“結(jié)果可能便是法治的意義盡失而徒具形式”的重要途徑。

（作者系河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院法學(xué)系主任、副教授）