倪洪濤

近日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》，部署在全國開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園摸底排查和清理整治工作。不久前，黨中央、國務院發(fā)布關于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見，進一步明確學前教育堅持公益普惠的基本方向，要求把普惠性幼兒園建設納入城鄉(xiāng)公共管理和公共服務設施統(tǒng)一規(guī)劃。

實際上，這些意見也為學前教育立法指明了方向。新中國成立以來，我國學前教育經歷一個從家庭撫育到單位福利、再到公共服務的發(fā)展和認識歷程。由于深受單位福利制度的影響，在相當程度上制約了我國目前學前教育的普惠化、公益化和優(yōu)質化。

2017年，全國學前教育調研結果顯示，一些地方城鎮(zhèn)小區(qū)有的沒有配建幼兒園，有的雖然建了但沒有辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。這些小區(qū)配套學前教育資源的嚴重流失，是造成城鎮(zhèn)“入公辦園難”“入普惠性民辦園難”“就近入園難”的重要原因。

由此也不難看出，我國學前教育亟待通過國家立法予以制度化、規(guī)范化和法治化，從而在堅持學前教育公益性和普惠性這一基本公共服務法律定位的基礎上，依法保障靈活多元、層次分明的學前教育公共產品供給體系的建構，促進億萬嬰幼兒健康快樂成長。

目前，“學前教育法”已納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃的一類立法項目，擬在十三屆全國人大常委會任期內提請審議。

就我國學前教育的法律屬性和功能定位而言，立法首先應該處理好社會保障立法和教育行政立法之間的關系。即學前教育立法在法律專業(yè)歸屬上究竟是社會保障法還是教育行政法，抑或是二者的有機結合，必須在立法中予以明確。

從我國現(xiàn)實情況出發(fā)，學前教育立法是社會保障行政立法和教育行政立法的混合體，過度地強調或者忽視任何一端，都不利于學前教育的持續(xù)健康發(fā)展。

學前教育立法不僅是“學前教育法”本身如何定立的問題，其還涉及到與我國既有社會保障法律法規(guī)的有效交通與銜接問題，是一系統(tǒng)性的立法與修法過程。

其次，學前教育立法應該處理好保育和教育之間的關系，實現(xiàn)學前教育機構在保育教育、學前準備和生活照料功能定位上的平衡?；谖覈夏晟鐣闹鸩脚R近、二孩生育的宏觀撫育環(huán)境欠佳和社會激勵機制不足等政策性考慮，筆者主張，將0歲至6歲嬰幼兒的保育教育工作全部納入學前教育的立法調整范圍，為育齡家庭提供盡可能周至的社會保障，消除年輕夫婦在生育成本、時間精力、工作沖突等問題上的生養(yǎng)顧慮，以積極立法措施因應“少子化”對我國人口結構帶來的嚴重沖擊。

具體而言，對0歲至3歲嬰幼兒家庭而言，通過托兒所的制度化，政府對此承擔起社會保障法律上福利給付的保育責任；而對3歲至6歲的幼兒家庭而言，通過幼兒園的安全化、普惠化和公益化，政府在教育行政法制上的教育責任理應強化，而社會保障責任則隨之相應減弱。

再次，學前教育立法還應該處理好父母的教育權和國家教育權之間的關系。這里有兩層含義，一是家庭在嬰幼兒監(jiān)護方面始終是首要責任方，這是伴隨生育事實產生的人類第一道德律令。孩子年齡越小家庭教育與親子陪伴的“戲份”越重，父母的責任越重大。二是學前教育畢竟不同于強制性的義務教育，父母理應有更大的子女管教自主權，有權選擇入托入園接受教育，也可以根據自身情況選擇在家或者其他形式的保教模式，此時政府的責任僅在于保證嬰幼兒權益不受非法侵害和給予選擇靈活教育形態(tài)的家庭提供平等的社會保障待遇。

最后，在國家監(jiān)督和辦學自主之間也應該給予立法平衡。學前教育立法既要建立健全政府對學前教育機構的監(jiān)督檢查與教育指導制度，確保教育安全和教育規(guī)范，又要給托兒所、幼兒園等學前教育機構足夠的保育教育的自主形塑空間，以便后者能積極地探索教育教學模式、積累推廣保育教育經驗。

此外，還應該建立明晰的學前教育各級政府財政投入比例制度。我國的教育基本法已確立了學前教育地方事權制——這并不排斥中央對學前教育的財政投入。故此，立法應該首先明確各級政府在學前教育中的財政責任，讓公立幼兒園成為提供普惠性學前教育基礎服務的主體。

與此同時，立法應建立跨一般行政區(qū)劃的學區(qū)制度。長期以來，由于深受一般行政區(qū)域制的觀念禁錮，我國自上而下的組織復制和資源配置的高度同質化現(xiàn)象非常突出。在教育方面的典型例證是“普九”中嚴格按照行政區(qū)劃對義務教育階段中小學校不加區(qū)分的改擴建，之后不久就因適齡兒童的銳減和優(yōu)質教育資源配置的城鎮(zhèn)化集中，導致大量農村中小學校校舍閑置，既造成寶貴教育資源的極大浪費，也在很大程度上讓義務教育無償性的制度安排部分落空。

故此，在學前教育立法中，應該強調公立幼兒園軟硬件投入的均衡化，通過均衡配置學前教育資源，縮小學前教育資源分布上和利用上的嚴重失衡。并在此基礎上，打破與一般行政區(qū)高度重合的學區(qū)布局，建立跨一般行政區(qū)劃的學區(qū)制度，實現(xiàn)地區(qū)間和城鄉(xiāng)間學前教育的制度平等和資源均等。  (作者系湖南師范大學教授、博士生導師)