戛灑江一級(jí)水電站施工現(xiàn)場。  自然之友供圖

法治周末記者 張貴志

2020年12月31日，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注的云南綠孔雀棲息地保護(hù)案迎來了二審判決，云南省高級(jí)人民法院判決駁回北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡稱自然之友）與中國水電顧問集團(tuán)新平開發(fā)有限公司（以下簡稱新平公司）雙方的上訴請(qǐng)求，維持原判。

2020年3月，云南省昆明市中級(jí)人民法院對(duì)該案作出一審判決：新平公司立即停止基于現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)下的戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目，不得截流蓄水，不得對(duì)該水電站淹沒區(qū)內(nèi)植被進(jìn)行砍伐。對(duì)戛灑江一級(jí)水電站的后續(xù)處理，待新平公司按生態(tài)環(huán)境部要求完成環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，提出改進(jìn)措施并報(bào)生態(tài)環(huán)境部備案后，由相關(guān)行政主管部門視具體情況依法作出決定；由新平公司于本判決生效后三十日內(nèi)向自然之友支付因訴訟發(fā)生的合理費(fèi)用8萬元。宣判后，自然之友和新平公司均提起上訴。

此案作為全國首例瀕危野生動(dòng)植物保護(hù)預(yù)防性公益訴訟案件，在審理中突破了“無損害即無救濟(jì)”的訴訟救濟(jì)理念，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升至損害結(jié)果發(fā)生之前，避免了對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害或進(jìn)一步擴(kuò)大，“是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五條‘保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主’原則在環(huán)境司法中的重要體現(xiàn)”。云南省高級(jí)人民法院在判決書中稱。

水電站威脅瀕危物種

綠孔雀棲息地保護(hù)案為何如此引發(fā)廣泛關(guān)注？因綠孔雀有別于我們常見的藍(lán)孔雀（原產(chǎn)地印度、巴基斯坦及斯里蘭卡），原產(chǎn)于我國，現(xiàn)已瀕臨滅絕。

據(jù)《中國綠孔雀種群現(xiàn)狀調(diào)查》認(rèn)為，綠孔雀主要生活在沿河谷兩岸的亞熱帶常綠闊葉林和低密度的思茅松林。確定有綠孔雀分布的地點(diǎn)僅在云南省的怒江流域龍陵、永德段局部、瀾滄江流域景谷段局部以及紅河流域石羊江、綠汁江沿岸部分地區(qū)。

而戛灑江一級(jí)水電站壩址位于云南省新平縣境內(nèi)，下游距新平縣水塘鎮(zhèn)約6.5千米，電站采用堤壩式開發(fā)，壩型為混凝土面板堆石壩，最大壩高175.5米，水庫正常蓄水位675米，淹沒區(qū)域涉及紅河上游的戛灑江、石羊江及支流綠汁江、小江河，水庫淹沒影響和建設(shè)征地涉及新平縣和雙柏縣的8個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。

一審法院向云南省林業(yè)和草原局調(diào)取的《元江中上游綠孔雀種群現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》載明，戛灑江一級(jí)水電站建成后，蓄水水庫將淹沒海拔680米以下河谷地區(qū)，將對(duì)綠孔雀目前利用的沙浴地、河灘求偶場等適宜棲息地產(chǎn)生較大影響。同時(shí)，由于戛灑江一級(jí)水電站的建設(shè)，淹沒區(qū)公路將改造重修，也會(huì)破壞綠孔雀等野生動(dòng)物適宜棲息地。對(duì)暫停建設(shè)的戛灑江一級(jí)水電站，應(yīng)評(píng)估停建影響，保護(hù)和恢復(fù)綠孔雀棲息地措施等。也正是這次公益訴訟，讓更多的人知道了綠孔雀。

2018年6月29日，云南省人民政府下發(fā)的《云南省生態(tài)保護(hù)紅線》附件1《云南省生態(tài)保護(hù)紅線分布圖》顯示，戛灑江一級(jí)水電站淹沒區(qū)大部分被劃入紅河（元江）干熱河谷及山原水土保持生態(tài)保護(hù)紅線范圍，在該區(qū)域內(nèi)，綠孔雀為其中一種重點(diǎn)保護(hù)物種。

而自然之友認(rèn)為，戛灑江一級(jí)水電站的建設(shè)、蓄水，不僅對(duì)綠孔雀棲息地造成了危險(xiǎn)，還對(duì)陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動(dòng)植物以及熱帶季雨林和熱帶雨林造成侵害的危險(xiǎn)。

陳氏蘇鐵為國家I級(jí)重點(diǎn)保護(hù)植物，2015年之后被正式描述并列入世界蘇鐵名錄，為極危物種。據(jù)《云南省生物物種紅色名錄（2017版）》所附紅色名錄生物物種圖鑒載明，2010年在云南省楚雄市雙柏縣愛尼山鄉(xiāng)清水河看到一農(nóng)家栽培的蘇鐵與已知蘇鐵種類都不同，詢問得知是從附近山上挖來的，隨即去山上尋找，僅在新開墾的核桃地里發(fā)現(xiàn)幾株遭到破壞的個(gè)體，因缺乏大小孢子葉而無法鑒定。2012年在紅河縣、石屏縣等地相繼發(fā)現(xiàn)了類似的蘇鐵。2013年和2014年，在紅河縣和雙柏縣找到了有大小孢子葉球的植株，確定為尚未發(fā)表的蘇鐵。

2015年，陳氏蘇鐵發(fā)表于《植物分類學(xué)報(bào)》（Journal of Systematics and Evolution）上。迄今已發(fā)現(xiàn)8個(gè)陳氏蘇鐵分布點(diǎn)，但個(gè)體數(shù)量都非常少，全部個(gè)體數(shù)量少于500株，且破壞嚴(yán)重。國家世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對(duì)其的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為，陳氏蘇鐵應(yīng)為瀕危（EN）。

中國科學(xué)院助理研究員劉健在一審中出庭作證時(shí)稱，陳氏蘇鐵僅在我國紅河流域分布。

法治周末記者注意到，在二審中，自然之友及新平公司雙方對(duì)戛灑江一級(jí)水電站淹沒區(qū)對(duì)綠孔雀棲息地存在重大風(fēng)險(xiǎn)均未提出異議。

對(duì)破壞生態(tài)行為提起訴訟屬預(yù)防性環(huán)境公益訴訟

云南省高級(jí)人民法院在二審中認(rèn)為，在該案中，自然之友已舉證證明戛灑江一級(jí)水電站如果繼續(xù)建設(shè)，則案涉項(xiàng)目工程淹沒區(qū)勢必導(dǎo)致國家 I 級(jí)重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物“綠孔雀”的棲息地及國家I 級(jí)重點(diǎn)保護(hù)植物“陳氏蘇鐵”的生境被淹沒，生物生境面臨重大風(fēng)險(xiǎn)的可能性毋庸置疑。此外，從生態(tài)環(huán)境損害后果的嚴(yán)重性來看，案涉項(xiàng)目淹沒區(qū)動(dòng)植物種類豐富，生物多樣性價(jià)值及遺傳資源價(jià)值無法估量，戛灑江一級(jí)水電站若繼續(xù)建設(shè)所產(chǎn)生的損害將是可以直觀預(yù)測且不可逆轉(zhuǎn)的。

針對(duì)該現(xiàn)實(shí)上的重大風(fēng)險(xiǎn)，新平公司并未就風(fēng)險(xiǎn)不存在加以有效證實(shí)，而僅以《環(huán)境影響報(bào)告書》予以反駁，缺乏足夠證明力。因此，原審判決結(jié)合生態(tài)環(huán)境部責(zé)成新平公司對(duì)項(xiàng)目開展后評(píng)價(jià)工作的情況及戛灑江一級(jí)水電站未對(duì)綠孔雀采取任何保護(hù)措施等事實(shí)，認(rèn)定戛灑江一級(jí)水電站淹沒區(qū)對(duì)綠孔雀棲息地存在重大風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)判恰當(dāng)。

但自然之友進(jìn)一步認(rèn)為，案涉項(xiàng)目并不僅限定于對(duì)綠孔雀棲息地和陳氏蘇鐵的生長存在重大風(fēng)險(xiǎn)，該項(xiàng)目對(duì)由大面積原始雨林、熱帶雨林片段共同構(gòu)成的完整生態(tài)系統(tǒng)亦存在重大風(fēng)險(xiǎn)。

云南省高級(jí)人民法院對(duì)此認(rèn)為，戛灑江一級(jí)水電站淹沒區(qū)是綠孔雀及陳氏蘇鐵等珍稀物種賴以生存的棲息地，也是各類生物與原始季雨林共同構(gòu)成的一個(gè)完整生態(tài)系統(tǒng)，該區(qū)域不僅涉及綠孔雀及陳氏蘇鐵等國家重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)植物，也涉及河谷植被、河漫灘、季雨林、自然形成河水等無機(jī)環(huán)境、其生態(tài)價(jià)值、遺傳資源價(jià)值、科研價(jià)值、景觀價(jià)值等均具有不可替代性。因此，從電站淹沒區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的一體性、完整性以及生態(tài)價(jià)值的獨(dú)特性兩方面來看，自然之友主張戛灑江一級(jí)水電站的建設(shè)對(duì)淹沒區(qū)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性和生物安全存在重大風(fēng)險(xiǎn)的證據(jù)詳實(shí)，觀點(diǎn)成立。

“本案符合《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第一條‘對(duì)已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟’規(guī)定其中‘具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)’的法定情形，屬于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟。預(yù)防性環(huán)境公益訴訟突破了‘無損害即無救濟(jì)’的訴訟救濟(jì)理念，是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五條‘保護(hù)優(yōu)先，預(yù)防為主’原則在環(huán)境司法中的重要體現(xiàn)。預(yù)防性公益訴訟的核心要素是具有重大風(fēng)險(xiǎn)，重大風(fēng)險(xiǎn)是指對(duì)‘環(huán)境’可能造成重大損害危險(xiǎn)的一系列行為?！痹颇鲜「呒?jí)人民法院在判決書中稱。

水電站是否永久停建

待完成環(huán)境影響后評(píng)價(jià)后定

關(guān)于戛灑江一級(jí)水電站永久性停建問題。

二審法院認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十七條：“在項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的情形的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門和建設(shè)項(xiàng)目審批部門備案；原環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批部門也可以責(zé)成建設(shè)單位進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施”規(guī)定，2017年7月21日，生態(tài)環(huán)境部辦公廳針對(duì)本案建設(shè)項(xiàng)目，向新平公司發(fā)出《關(guān)于責(zé)成開展云南省紅河（元江）干流戛灑江一級(jí)水電站環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的函》，責(zé)成新平公司就該項(xiàng)目建設(shè)開展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，采取改進(jìn)措施，并報(bào)生態(tài)環(huán)境部備案，后評(píng)價(jià)完成前不得蓄水發(fā)電，該函符合上述法律規(guī)定。原審判決在已經(jīng)出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)的情況下，綜合考慮預(yù)防性措施的必要性，作出判令新平公司立即停止基于現(xiàn)有情況下戛灑江一級(jí)水電站的項(xiàng)目建設(shè)，不得截留蓄水、不得對(duì)淹沒區(qū)內(nèi)植被進(jìn)行砍伐，待完成環(huán)境影響后評(píng)價(jià)并備案后由行政主管部門作出決定的結(jié)論，符合在當(dāng)時(shí)情況下環(huán)境保護(hù)迫切性的現(xiàn)實(shí)需要，判決結(jié)果綜合考慮了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)帶來的沖擊并兼顧合理性及時(shí)效性，有效防范了可能帶來的綠孔雀及陳氏蘇鐵等瀕危物種滅絕的重大風(fēng)險(xiǎn)。

目前，戛灑江一級(jí)水電站處于停建狀態(tài)，新平公司業(yè)已向其上級(jí)主管單位申請(qǐng)停建戛灑江一級(jí)水電站并獲批復(fù)同意，綠孔雀生態(tài)棲息地面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到有效控制。新平公司所屬集團(tuán)內(nèi)部雖決定停建案涉項(xiàng)目，但該決定并未報(bào)經(jīng)相關(guān)行政主管部門批復(fù)和同意，在生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)責(zé)成新平公司開展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)情況下，新平公司應(yīng)繼續(xù)履行該項(xiàng)工作。同時(shí)，對(duì)于案涉項(xiàng)目生態(tài)紅線如何適用、環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作如何開展等問題，也需經(jīng)相關(guān)行政主管部門明確。因此，戛灑江一級(jí)水電站是否永久性停建應(yīng)在新平公司完成環(huán)境影響后評(píng)價(jià)后，由相關(guān)行政主管部門視具體情況依法作出決定。

此外，針對(duì)新平公司認(rèn)為生態(tài)破壞類糾紛不同于環(huán)境污染類糾紛，應(yīng)當(dāng)適用一般歸責(zé)原則的觀點(diǎn)，二審法院認(rèn)為，因生態(tài)破壞與環(huán)境污染具備相同侵權(quán)實(shí)質(zhì)，且該觀點(diǎn)與《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定不符不予采納。