《法治周末》記者 萬文竹

5月19日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合主辦的“2023年法治藍(lán)皮書《中國(guó)法治發(fā)展報(bào)告》《四川依法治省年度報(bào)告》《珠海法治發(fā)展報(bào)告》發(fā)布暨中國(guó)法治發(fā)展研討會(huì)”在北京舉行，發(fā)布了《“雙碳”目標(biāo)背景下中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法的進(jìn)展與展望》。

加強(qiáng)法治保障

《法治藍(lán)皮書》指出，順利實(shí)現(xiàn)中國(guó)提出的“雙碳”目標(biāo)，需加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的法治保障。中國(guó)自2020年提出“雙碳”目標(biāo)，并在氣候雄心峰會(huì)、巴黎和平論壇等多個(gè)重要國(guó)際會(huì)議上重申中國(guó)積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決心。

2021年10月24日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中要求，全面清理現(xiàn)行法律法規(guī)中與碳達(dá)峰、碳中和工作不相適應(yīng)的內(nèi)容，加強(qiáng)法律法規(guī)間的銜接協(xié)調(diào)，并研究制定碳中和專項(xiàng)法律；10月26日，國(guó)務(wù)院又印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（國(guó)發(fā)〔2021〕23號(hào)），此后碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策逐漸出臺(tái)。黨的二十大報(bào)告明確提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”。

當(dāng)前距離實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)已不足7年，時(shí)間緊、任務(wù)重，只有通過法律這一強(qiáng)制性的治理工具，才可能對(duì)碳排放形成足夠的管控力，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)這一廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革。

面臨巨大挑戰(zhàn)

《法治藍(lán)皮書》指出，在現(xiàn)有法律制度體系和行動(dòng)路徑下，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)仍面臨巨大挑戰(zhàn)。雖然國(guó)務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)了一系列應(yīng)對(duì)氣候變化、實(shí)施“雙碳”目標(biāo)以及碳排放交易的具體政策，但目前尚無專門性的應(yīng)對(duì)氣候變化法或者綜合性的碳中和促進(jìn)立法。僅靠國(guó)家層面政策以及部委規(guī)章難以統(tǒng)領(lǐng)國(guó)內(nèi)各部門、各行業(yè)以及各層級(jí)主體有效應(yīng)對(duì)氣候變化并實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

地方層面，原有省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組已形同虛設(shè)，因地方應(yīng)對(duì)氣候變化管理工作缺乏法定的職責(zé)授權(quán)、明確的管理制度、有力的工作抓手，某些干部存在等待觀望、怕干多、怕干過、怕干錯(cuò)心態(tài)。

在地方立法效力和規(guī)制內(nèi)容方面，當(dāng)前各地出臺(tái)的應(yīng)對(duì)氣候變化立法主要是由地方政府或政府辦公廳發(fā)布的，立法層級(jí)不高，管轄范圍也僅限于在該地區(qū)開展的碳交易領(lǐng)域，在碳交易相關(guān)的罰則設(shè)置、碳配額管理等問題上很難將行政手段與市場(chǎng)激勵(lì)措施有機(jī)結(jié)合起來。

《法治藍(lán)皮書》指出，當(dāng)前中國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法中應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)規(guī)范仍存在諸多不足。首先，國(guó)家層面立法中對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)同規(guī)范不足。生態(tài)環(huán)境部于2021年1月發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌和加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作的指導(dǎo)意見》提出了二氧化碳和大氣污染物協(xié)同減排的措施要求，明確了相關(guān)法規(guī)政策統(tǒng)籌融合的工作任務(wù)，要求加快推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法，在相關(guān)法律制修訂過程中推動(dòng)增加應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)內(nèi)容。

考察國(guó)家層面的生態(tài)環(huán)保立法體系，應(yīng)對(duì)氣候變化或溫室氣體減排相關(guān)的內(nèi)容相對(duì)較少，即使有寥寥條文，也規(guī)定得較為籠統(tǒng)，可操作性不足。但是，地方立法中有關(guān)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的內(nèi)容參差不齊、詳略不一。

較之國(guó)家層面應(yīng)對(duì)氣候變化立法的遲滯現(xiàn)狀，地方層面圍繞“應(yīng)對(duì)氣候變化”、“低碳”、“碳達(dá)峰碳中和”等主題進(jìn)行了積極的立法探索，體現(xiàn)了地方性立法的“小、快、靈”優(yōu)勢(shì)。

制定專門性法律

《法治藍(lán)皮書》指出，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要大力進(jìn)行各項(xiàng)制度創(chuàng)新，并盡快通過立法予以落實(shí)固定。建議制定一部綜合性、專門性的《應(yīng)對(duì)氣候變化法》。

如此，既有利于促進(jìn)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)綠色、循環(huán)、低碳經(jīng)濟(jì)早日到來，也有利于提高中國(guó)科學(xué)、精準(zhǔn)、依法依規(guī)及高質(zhì)量地履行應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際條約尤其是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《巴黎協(xié)定》。

可以在專門性立法中明確碳排放權(quán)的法律屬性，明確各級(jí)政府及相關(guān)主管部門的監(jiān)督管理職責(zé)，并明確企業(yè)配額履約的法律義務(wù)及法律責(zé)任，為碳市場(chǎng)行政監(jiān)管的開展和全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行提供立法支撐。

《法治藍(lán)皮書》指出，在生態(tài)環(huán)保、能源等相關(guān)立法中建議完善應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)內(nèi)容。建議在《能源法》的制定過程中納入應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)內(nèi)容，同時(shí)適時(shí)修改《環(huán)境保護(hù)法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《森林法》《草原法》《濕地保護(hù)法》等應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)法律，加強(qiáng)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)相關(guān)立法的協(xié)同推進(jìn)，建立有關(guān)溫室氣體管控、污染防治、自然資源保護(hù)、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等多目標(biāo)協(xié)調(diào)自洽的標(biāo)準(zhǔn)體系。在立法的銜接或協(xié)調(diào)方面，應(yīng)加強(qiáng)《大氣污染防治法》《排污許可管理?xiàng)l例》等環(huán)境領(lǐng)域法律與應(yīng)對(duì)氣候變化或溫室氣體減排等工作的銜接協(xié)調(diào)。