《法治周末》記者 馬金順

今年是《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng)法）頒布二十周年。

二十年來(lái)，為適應(yīng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理需求，環(huán)評(píng)法歷經(jīng)兩次修正，相關(guān)法律體系不斷健全，源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、違法嚴(yán)懲的環(huán)評(píng)制度也日趨完善。

“現(xiàn)在環(huán)評(píng)法又面臨著新的修改?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)近日在朋友圈發(fā)布了這樣一條消息。

作為一項(xiàng)從國(guó)外引入的制度，環(huán)評(píng)如何在我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究等既有環(huán)節(jié)中找到位置？實(shí)踐中，該制度又是如何不斷發(fā)展完善的？新形勢(shì)下，我國(guó)的環(huán)評(píng)制度是否還有需要完善的空間？近日，《法治周末》記者通過(guò)梳理環(huán)評(píng)相關(guān)法律法規(guī)、采訪多位環(huán)評(píng)專家，描摹環(huán)評(píng)制度在我國(guó)的發(fā)展完善歷程及其所發(fā)揮的積極效應(yīng)。

引入環(huán)評(píng)制度

為時(shí)過(guò)早還是恰逢其時(shí)

“環(huán)評(píng)制度是我國(guó)環(huán)境管理中的‘老三項(xiàng)’制度之一，還包括排污收費(fèi)制度和‘三同時(shí)’制度（即建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用）?！睋?jù)王燦發(fā)介紹，其實(shí)，環(huán)評(píng)制度是一個(gè)“舶來(lái)品”，它是國(guó)際上比較成功的一項(xiàng)環(huán)境管理制度，早在1969年，美國(guó)便頒布法律，成為世界上首個(gè)創(chuàng)立并執(zhí)行環(huán)評(píng)制度的國(guó)家。

隨后，歐盟、日本等國(guó)家和地區(qū)紛紛效仿。特別是1972年聯(lián)合國(guó)在斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會(huì)議，中國(guó)也派團(tuán)參加。會(huì)上，各國(guó)都在積極交流環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，會(huì)議也把環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)很重要的制度來(lái)推廣。

1973年，在北京召開的第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，揭開了中國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的新篇章。會(huì)議討論通過(guò)了《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》，其中提出做好全面規(guī)劃，“對(duì)自然資源的開發(fā)，都要考慮到對(duì)氣象、水生資源、水土保持等自然環(huán)境的影響”。環(huán)境影響評(píng)價(jià)的概念開始引入我國(guó)。

至于當(dāng)初國(guó)內(nèi)引入環(huán)評(píng)制度的原因，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評(píng)估中心原副總工程師、首席研究員任景明向《法治周末》記者分析說(shuō)：“就當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)發(fā)展來(lái)看，隨著中國(guó)工業(yè)化、城市化等現(xiàn)代化步伐的加快，發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中遇到的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題在我國(guó)也愈益凸顯，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境管理的成功經(jīng)驗(yàn)也便順理成章、水到渠成了?！?/span>

據(jù)中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)高利紅介紹，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)物，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，在引入之初曾有是否“超前”的質(zhì)疑。

“通常而言，法律需具備前瞻性，但一味超前而不被現(xiàn)實(shí)社會(huì)所需自然極為不妥?！钡呃t認(rèn)為，當(dāng)時(shí)，我國(guó)正處于改革開放時(shí)期，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，該歷史階段各類高污染、高投入、高能耗的產(chǎn)業(yè)在全國(guó)各地發(fā)展，對(duì)國(guó)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境造成了極大影響。種種嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，既影響了中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行，也危害了廣大人民的生活和安全，如不從源頭上把關(guān)，環(huán)境問(wèn)題就很難控制。因此，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，引入環(huán)評(píng)制度不是為時(shí)過(guò)早，而是恰逢其時(shí)。

首次在法律層面被確認(rèn)

環(huán)評(píng)制度有進(jìn)步也存局限性

在高利紅看來(lái)，盡管環(huán)評(píng)制度并非我國(guó)首創(chuàng)，但其一直承載著國(guó)人很高的期望，其目的是使可能影響環(huán)境的工程建設(shè)、規(guī)劃或其他活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的影響減少到最小程度。

“在進(jìn)行新建、改建和擴(kuò)建工程時(shí)，必須提交對(duì)環(huán)境影響的報(bào)告書，經(jīng)環(huán)境保護(hù)部門和其他有關(guān)部門審查批準(zhǔn)后才能進(jìn)行設(shè)計(jì)?！?/span>1979年9月，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法（試行）》頒布實(shí)施，環(huán)境影響評(píng)價(jià)第一次在法律層面被確認(rèn)。

高利紅指出，上述規(guī)定首次把對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為法律制度確立下來(lái)。以后陸續(xù)制定的各項(xiàng)環(huán)保法律，均含有建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的原則性規(guī)定，對(duì)預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境污染和生態(tài)破壞的規(guī)則完善與具體執(zhí)行，發(fā)揮了重要作用。比如，促成配套法規(guī)體系的建立、推動(dòng)配套技術(shù)支持體系的發(fā)展、助力環(huán)境影響評(píng)價(jià)基本原則的探索、環(huán)境影響評(píng)價(jià)的執(zhí)行率得以逐步提高。

然而，這一可喜進(jìn)步的背后也有著不小的局限性，使之在后續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)揮的效果不甚理想。

高利紅就所存局限性從三個(gè)方面向《法治周末》記者進(jìn)行了分析：一是與我國(guó)現(xiàn)有體系的銜接問(wèn)題，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為“舶來(lái)品”，在我國(guó)既有建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、許可證審批等環(huán)節(jié)找到位置仍有待探索；二是相關(guān)法律規(guī)定的抽象性問(wèn)題，雖然于此之后制定的環(huán)境保護(hù)單項(xiàng)法律也重申了環(huán)評(píng)制度，但由于所有法律中均沒(méi)有更多的具體規(guī)定，環(huán)評(píng)制度在當(dāng)時(shí)更多只能是紙上談兵，很難落在實(shí)處；三是隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，現(xiàn)行環(huán)評(píng)制度也遠(yuǎn)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，例如，環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目、范圍過(guò)窄、缺乏對(duì)評(píng)價(jià)和審批部門的監(jiān)督等問(wèn)題。

環(huán)評(píng)法頒布

開創(chuàng)環(huán)評(píng)“新紀(jì)元”

針對(duì)前述環(huán)評(píng)制度存在的局限性，1986年，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》發(fā)布，其中規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與建設(shè)項(xiàng)目審批制度的銜接問(wèn)題。1998年，國(guó)務(wù)院頒布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，該條例對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分類、適用范圍、程序、環(huán)境影響報(bào)告書的內(nèi)容以及相應(yīng)的法律責(zé)任等都作了明確規(guī)定。

作為當(dāng)時(shí)的主要起草人，王燦發(fā)評(píng)價(jià)稱：“《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的制定，讓環(huán)評(píng)制度和‘三同時(shí)’制度有了最直接的法規(guī)依據(jù)。”

同時(shí)，業(yè)內(nèi)也意識(shí)到，環(huán)境影響評(píng)價(jià)僅針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，范圍過(guò)窄。另外，一個(gè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)，一旦規(guī)劃錯(cuò)了，影響更大，所以除了強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目必須環(huán)評(píng)外，亟待開展對(duì)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策和規(guī)劃的環(huán)評(píng)，建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度。

“環(huán)境評(píng)價(jià)制度具有制度和工具的雙重屬性，它既是源頭預(yù)防的一種制度安排，也是環(huán)境保護(hù)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合決策的決策支持工具。”任景明說(shuō)。

在此背景下，環(huán)評(píng)法被納入立法計(jì)劃。

談到環(huán)評(píng)法的立法過(guò)程，多位業(yè)內(nèi)專家都表示，“太不容易了”。

據(jù)高利紅介紹，環(huán)評(píng)法起草期間，全國(guó)人大環(huán)資委組織代表團(tuán)赴美國(guó)、墨西哥對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法及實(shí)施情況進(jìn)行了考察。經(jīng)兩年多努力，并經(jīng)全國(guó)人大環(huán)資委兩次審議，形成“草案”。初審中，多數(shù)委員表示贊成，但仍存有關(guān)部門對(duì)政府政策和規(guī)劃應(yīng)否進(jìn)行環(huán)評(píng)的異議。后經(jīng)20個(gè)月反復(fù)研究與協(xié)調(diào)，達(dá)成了制定環(huán)評(píng)法具有必要性、政策環(huán)評(píng)暫且置后、規(guī)劃環(huán)評(píng)具備合理性、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)以現(xiàn)行行政法規(guī)為基礎(chǔ)的四點(diǎn)共識(shí)，并依此對(duì)草案進(jìn)行修改并提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，后又經(jīng)再次修改，最終以高票獲得通過(guò)。

“今年環(huán)評(píng)法的頒布，開辟了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作源頭預(yù)防的新道路，極大地提高了環(huán)評(píng)的社會(huì)地位和知名度，也提高了環(huán)評(píng)的執(zhí)行率。”高利紅說(shuō)。

王燦發(fā)也表示，環(huán)評(píng)法是我國(guó)針對(duì)一個(gè)管理制度進(jìn)行單行立法，在環(huán)境立法領(lǐng)域是具有開創(chuàng)性的。從項(xiàng)目管理到規(guī)劃管理，從微觀到宏觀，從單向到綜合，從當(dāng)前的管理到將來(lái)的管理，環(huán)評(píng)法的頒布開創(chuàng)了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的新紀(jì)元。

此外，王燦發(fā)認(rèn)為環(huán)評(píng)法為后期相關(guān)法律的制定、修訂提供了依據(jù)，“如果沒(méi)有環(huán)評(píng)法，就不會(huì)有《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》的制定和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的修訂”。

推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效

新形勢(shì)下環(huán)評(píng)法亟需完善

過(guò)去20年，環(huán)評(píng)法歷經(jīng)2016年、2018年兩次修正，對(duì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

但在高利紅看來(lái)，就當(dāng)前我國(guó)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和復(fù)雜問(wèn)題，可說(shuō)環(huán)評(píng)制度的作用尚未得到充分發(fā)揮，環(huán)評(píng)的一些獨(dú)特作用尚未得到足夠的重視，還有一些需要完善的地方。

比如，“三線一單”（即生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單）與規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)的銜接模式、銜接途徑、銜接保障制度等還需要在實(shí)踐中不斷完善；目前對(duì)環(huán)評(píng)制度法律保障機(jī)制還不完善，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)評(píng)法以及相關(guān)的法規(guī)對(duì)政策、國(guó)民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、法律法規(guī)等重大宏觀事項(xiàng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)尚無(wú)法律法規(guī)依據(jù)；在環(huán)評(píng)工作中，對(duì)氣候變化因素及影響的分析和評(píng)價(jià)路徑尚不明晰，無(wú)論從管理規(guī)定、技術(shù)導(dǎo)則到評(píng)價(jià)模式、重點(diǎn)任務(wù)，再到評(píng)價(jià)結(jié)論和管理應(yīng)用均尚存空白，對(duì)環(huán)評(píng)制度發(fā)揮其在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和減污降碳協(xié)同治理方面的潛在作用帶來(lái)挑戰(zhàn)。

原環(huán)境保護(hù)部環(huán)境影響評(píng)價(jià)司司長(zhǎng)祝興祥也曾指出，隨著“雙碳”目標(biāo)的提出，關(guān)于將碳評(píng)價(jià)納入環(huán)評(píng)的呼聲不斷，國(guó)家和地方生態(tài)環(huán)境部門也積極組織開展了區(qū)域、行業(yè)試點(diǎn)工作。在“雙碳”目標(biāo)背景下，如何發(fā)揮環(huán)評(píng)制度源頭預(yù)防的特點(diǎn)，切實(shí)推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)低碳綠色發(fā)展，迫切需要明確相關(guān)的制度設(shè)計(jì)、工作程序和內(nèi)容。

王燦發(fā)建議，讓“三線一單”入環(huán)評(píng)、建立以“三線一單”為核心的區(qū)域生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)制度應(yīng)是接下來(lái)環(huán)評(píng)法修改的重點(diǎn)。此外，提高規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、加強(qiáng)對(duì)環(huán)境影響報(bào)告質(zhì)量的管理、加強(qiáng)環(huán)境相評(píng)價(jià)制度與排污許可等其他制度的銜接、將碳排放評(píng)估納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)等均應(yīng)成為此次修法要點(diǎn)。“環(huán)境評(píng)價(jià)制度的完善還是要回歸制度本原，即把對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的考慮納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合決策之中，而環(huán)境評(píng)價(jià)文件就是業(yè)主或開發(fā)商對(duì)社會(huì)公眾和政府的一個(gè)正式承諾，用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的方式減緩不良影響，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)?！比尉懊髡f(shuō)。

圖片來(lái)源：中國(guó)環(huán)境